文|凯风

(资料图片仅供参考)

每一个大城市，都有一个“无县城市”的梦想。

过去10多年，全国“消失”了140多个县城，同时多了100多个市辖区。

北上广深、武汉、南京、天津、厦门等10多个城市率先进入“无县”时代。

然而，种种信号表明，撤县（市）设区的风向正在发生变化，越来越多的地市止步于大门之外。

01

撤县（市）设区，突然收紧了。

据澎湃新闻报道，针对网友关于“江阴市、宜兴市撤市设区”的咨询，江苏省发改委日前回复称，鉴于中央对行政区划调整有明确规定，要求保持总体稳定，我们将积极配合有关部门开展统筹研究工作。

无论是“保持总体稳定”的定调，还是“开展统筹研究”的表述，都意味着至少在短期，撤县设区的可能性不大了。

对于无锡与江阴、宜兴等市未来的发展，江苏发改委进一步表示，“积极培育江阴、宜兴两个副中心城市，加快推动锡澄、锡宜协同发展，实现无锡市域一体化发展”。

这标志着，与地市层面的都市圈一体化一样，市域一体化正在取代“撤县（市）设区”，成为城市内部融合的新模式。

江苏是我国百强县最多的区域。在江苏13太保中，除了南京晋级为“无县城市”，几乎所有地级市都下设县或县级市。

苏锡常都市圈尤为突出。苏州下辖4个县级市，无锡下辖2个县级市，常州下辖1个县级市，均在全国百强县之列，且是领跑者。

单看无锡。根据政府官网信息，无锡下辖梁溪、锡山、惠山、滨湖、新吴5区，及江阴、宜兴2县级市，两大县级市综合实力稳居无锡各大县区前列。

目前，全国共有52个千亿GDP大县（县级市），江阴、宜兴分别位列第2位和第7位。

数据显示，2022年江阴市GDP高达4754.2亿元，放在全国300多个地级市中，能排在第59位，超过中西部地区的众多省会，说是“富可敌市”并不为过。

一旦江阴、宜兴集体撤市设区，从县级市转变成为市辖区，无锡的城区面积、人口规模都将得到大幅提升，不仅有望从普通大城市晋级为特大城市，而且城市将获得巨大的拓展空间。

然而，这些年，江阴等地撤市设区的传闻不绝于耳，但每一次都是只闻楼梯响。

这背后，作为县级市，江阴、宜兴发展并不错，且不说与主城区相距甚远，本身就有了独当一面的能力，经济产业蓬勃发展，是否还需要变成市辖区，本身就存在一定疑问。

如今，在高层政策定调之下，一些经济强县的撤县（市）设区，短期的可能性更小了。

02

事实上，关于“撤县（市）设区”搁浅的消息，并非第一次出现。

去年5月，在人民网领导留言板上，兰州市民政局在解答“榆中撤县设区是不是已经停止了”的网友疑问时表示：

“目前从国家层面，撤县设区工作已暂缓”。

榆中县是兰州下辖的县域之一。目前兰州共设有城关、七里河、西固、安宁、红古5个区和永登、榆中、皋兰3个县。

与中心城区毗邻的榆中县，是最有望推进撤县设区的县城。

要知道，就在2021年10月，榆中县有关部门还披露了撤县设区的最新进展：县级层面工作已全部完成。

贵州遵义市的绥阳县、湄潭县也是如此，两地早在2018年就有了撤县设区的动议，但如今仍旧没有成行。

去年7月，遵义市有关部门在回复政协委员提案时表示：

2020年6月，省民政厅反馈，我市上报的绥阳、湄潭撤县设区行政区划调整事项已作废件处理不予以退回。按照民政部现行规定，我市撤县设区不符合政策要求。

陕西渭南市蒲城县也是如此。同样在2021年10月，渭南市曾经公开表示，撤县设区已基本完成初级阶段工作。

然而，到了今年3月，面对网友咨询，有关部门再次回复时表示：

撤县设区是一项复杂且长期性的工作，需要收集大量数据，多次分析论证并综合考量。现上级部门正对相关资料进行研判，需要一定的过程，研判结果目前尚无法预估。

事实上，不仅榆中、蒲城的撤县设区没了声响，就连一众在十四五规划中高调表示推进撤县设区的省会，似乎也集体消停了。

就在同一年，各地出台的十四五规划中，纷纷表示推进撤县建市设区，积极向着“无县城市”迈进。

从郑州到长沙，从南昌到贵阳，从福州到兰州……几乎每一个试图做大强省会的地方，都将“撤县设区”作为重要抓手。

这其中，县域最多的当属郑州。目前郑州下设12个行政区划，包括中原区、二七区等6个市辖区，以及荥阳、新郑、中牟等5个县级市、1个县。

其他省会的县域也不在少数。长沙设有1县2县级市，与城市同名的长沙县正是其中之一；南昌下辖3个县，与城市同名的南昌县也是其中之一。

过去一两年，西藏成了唯一的例外。

今年4月，西藏米林、错那县撤县设市获得批复，分别由林芝市、山南市代管。

这是特殊情况，米林、错那都是边境县，战略区位极其重要，对于维护边疆稳定、体现发展成果、对外展示发展层面的意义不容低估。

然而，绝大多数内陆地区的撤县设区(市)都戛然而止，再也没有城市完成突围。

03

为什么那么多城市，都在追求撤县（市）设区？

在我国，县域包括了县、县级市和市辖区，三者都是县级行政区划，均受到地级市的管辖和约束。

然而，名号不同，定位、权限和发展模式也存在明显差异。

根据凯风的《中国城市大变局》一书分析，从定位来看，县多以发展农业为主，县级市以二三产业为主，市辖区则作为城区的一部分而存在。

从行政权限来看，县和县级市都是一级政府，在财政、规划上拥有相当大的自主权，而市辖区作为派出机构，财权、事权并不独立。

从城镇化模式来看，市辖区作为城区的一部分，与整个城市的发展融为一体，公共设施更为发达，而县及县级市相对孤立。

所以，正因为县级市更接近于城市，所以县城都不乏升格为县级市的冲动，这正是“撤县设市”广为推崇的原因所在。

同样，撤县（市）设区，能扩大地级市的城区规模，做大城区发展空间，将更多区域纳入城区一体化发展的范畴，易于提升城市能级。

要知道，作为全国最强地级市的苏州，虽然坐拥千万人口，但连特大城市都不是。原因就是大量县级市的存在，摊薄了城区人口，导致苏州迟迟难以升级。（参阅《105座大城市名单首次公布，谁晋级了？》）

与苏州一样的，还有宁波、无锡、泉州等地。

泉州更为典型，这是全国唯一一个未能开通地铁的万亿级城市，原因是卡在了市区人口上。

泉州虽然全市人口超过800万，但强县弱市的存在，导致泉州只有4个市辖区，而县级市和县多达8个。

摊薄了城区和市区人口规模，导致城市能级迟迟难以提升，连建设地铁都成了奢望。（参阅《纷纷被砍！地铁建设，突然降速了》）

当然，不是每一个县都希望变成市辖区，背后充斥着方方面面的博弈。

这在“强县弱市”的格局体现得尤为明显。从县或县级市到市辖区，意味着经济社会管理权限被削弱，而财政也要更多交由市级层面支配，这对于强县来说未必是双赢。

不过，这种场景并不多见，绝大多数的县城，无不把变成市辖区作为追求。

毕竟，从县级到市辖区，意味着相关县域更进一步融入城市，享受到城区教育、医疗、交通等公共设施的辐射，整个城市的界面也有望得到升级。

04

撤县（市）设区，收紧力度有多大？

江苏发改委在回复无锡有关撤市设区问题时，提及了高层规定，要求行政区划保持稳定。

这里的高层规定，主要来自2022年6月深改会会议的定调：

“要坚持行政区划保持总体稳定，做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改。”

不只如此，在最近两年的各类官方文件中，对撤县设区的态度也发生了明显变化，且有逐步收紧之势。

2021年，国家发改委首提“慎重撤县设区”，到了2022年初，这一表述升格为“慎重从严把握撤县（市）改区，严控省会城市规模扩张”。

这还没完。在2022年5月发布的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》中，进一步明确“严格控制撤县建市设区”。

可见，从“慎重”到“慎重从严”再到“严格控制”，标志着撤县建市设区的空间所剩无几，一众城市错失了最好的扩容时机。

与严控撤县设区同步而来的，还有城市合并浪潮的突然消停。

过去几年，舆论场中甚嚣尘上的西安合并咸阳、武汉合并鄂州、郑州合并开封，太原合并晋中、宁波合并舟山、深圳合并莞惠、汕揭潮合并的传闻，如今都已悄然淡去。（参阅《这些省会的扩容合并梦，彻底没戏了？》）

一般而言，社会各界将城市合并视为外延式扩容，而撤县建市设区则被视为内涵式扩容。如今，无论是向外扩张还是内部升级，都不可行了。

05

撤县（市）设区，为何突然收紧了？

一个原因，靠“摊大饼”模式带来的城市扩张，往往“大而不强”，反而带来一系列问题。

一如合并周边地市，固然能迅速创造一个“巨无霸”省会，将城市送进万亿俱乐部和千万人口大市，但合并能否发挥“1+1>2”的效应，显然是存疑的。

撤县设区也是如此。将县域变成市辖区，固然能够快速做大城区规模，但县域与城区能否融为一体，经济社会联系能否增强，“假性城市化”只会导致城乡两极分化进一步加剧。

另一个原因是，前几年的超预期事件，暴露出大城市的治理短板，而人口和资源过度集中，未必有利于均衡发展。

过大的人口规模、超高的人口密度、频繁的人口流动，导致大城市难以有效应付诸如疫情等意外事件的冲击。

此外，大城市“赢者通吃”的虹吸效应愈发突出，再过度发展大城市，不利于均衡发展。

全国人口大盘已经见顶，抢人大战早已从来者有份变成了零和博弈，而区域之间的城市竞争愈发白热化，超大特大再继续扩张，留给中小城市的空间所剩无几。

当然，严控撤县设区的背后，还不无做大县域，培育新的经济增长极的考虑。

在全国，共有106个大城市，但县城却有1800多个，这些县城集聚了6成以上的户籍人口，创造了近40%的GDP总量，在扩大内需的新时代背景下可谓举足轻重。

当然，撤县(市)设区并非完全失去了可能，一些城镇化迅猛发展的地方，县域早已不适应现代化发展的需要。

正如《人民日报》两年前刊发的《正确认识撤县设区》一文所建议的：

1、管辖范围偏小、人口集聚不足或经济总量不大的省会城市，需要积极推进一些城镇化水平较高的县改为区；

2、那些省会城市的人口与经济活动高度集聚的省份，需要着重培育非省会次级中心，以完善区域城市等级体系，其撤县设区的重点应该放在次级中心，不宜通过撤县设区继续扩大省会城市规模。

3、鼓励在重点都市圈和城市群通过撤县设区培育中心城市和副中心。

未来政策是否还会继续调整，撤县设区何去何从，我们拭目以待。

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